Luật Hải cảnh mới của Trung Quốc: Những sai trái nhìn từ luật pháp quốc tế - Kỳ 5: Những thách thức mới đối với hòa bình và an ninh khu vực

Đe dọa sử dụng vũ lực trong quan hệ quốc tế

Một nội dung quan trọng của Luật Hải cảnh mới của Trung Quốc là Điều 83, quy định rằng “Lực lượng Hải cảnh thực hiện các hoạt động quốc phòng và các nhiệm vụ khác theo Luật Quốc phòng, Luật Cảnh sát vũ trang và các Luật khác có liên quan, các quy định của quân đội và lệnh của Quân ủy Trung ương”. Nói cách khác, Luật hải cảnh mới chỉ rõ lực lượng hải cảnh là một tổ chức có chức năng kép của hải quân, tiến hành các hoạt động phòng thủ trong “vùng biển thuộc quyền tài phán” của Trung Quốc và là cơ quan thực thi pháp luật trên biển. Nhận định này được củng cố ở Điều 12 của Luật Hải cảnh mới của Trung Quốc đã quy định trách nhiệm của Lực lượng Hải cảnh như sau: (i) Trên các vùng biển thuộc thẩm quyền của mình, tuần tra, cảnh giác, túc trực trên các đảo trọng yếu, quản lý, bảo vệ biên giới biển, ngăn chặn, kiềm chế, xóa bỏ các hành vi đe dọa chủ quyền, an ninh, lợi ích biển của quốc gia; (ii) Bảo vệ an toàn các mục tiêu trọng yếu trên biển và các hoạt động quan trọng, thực hiện các biện pháp cần thiết để bảo vệ an toàn các đảo trọng yếu, cũng như các đảo nhân tạo, các công trình và cơ chế trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.

Ngoài ra, với những quy định cho phép lực lượng hải cảnh đình chỉ các hoạt động bị cho là “bất hợp pháp”, thực hiện các biện pháp bắt buộc đối với tàu thuyền nước ngoài; các biện pháp cần thiết, kể cả sử dụng vũ khí, để ngăn chặn và loại bỏ các mối nguy hiểm khi các tổ chức và cá nhân nước ngoài xâm phạm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia... Như vậy, Luật này sẽ biến tàu thuyền của các quốc gia ven biển hoạt động hợp pháp trong vùng biển của mình, được xác lập theo UNCLOS 1982, trở thành các hoạt động bất hợp pháp và là đối tượng để lực lượng Hải cảnh Trung Quốc tấn công, trục xuất, thậm chí nổ súng.

Theo TS Trần Công Trục, nguyên Trưởng ban Biên giới Chính phủ, điều này không phù hợp với UNCLOS1982, bởi vì theo Điều 32 của UNCLOS 1982, quy định trong lãnh hải, với những ngoại lệ được nêu trong tiểu Mục A và trong các Điều 30 và 31, không Điều nào trong Công ước này có ảnh hưởng đến “quyền miễn trừ” của tàu chiến và các tàu khác của nhà nước hoạt động vì mục đích phi thương mại. Liên quan đến việc bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, Điều 236 của UNCLOS 1982 quy định rằng, các điều khoản của Công ước này liên quan đến bảo vệ và gìn giữ môi trường biển, không áp dụng cho bất kỳ tàu chiến nào, tàu phụ trợ hải quân, các tàu khác hoặc máy bay do một quốc gia sở hữu hoặc khai thác và hiện chỉ được sử dụng cho dịch vụ phi thương mại của nhà nước. Rõ ràng, Công ước trao quyền miễn trừ cho các tàu quân sự, tàu hỗ trợ quân sự và tàu nhà nước khỏi quyền tài phán của các quốc gia ven biển. Nếu Hải cảnh Trung Quốc thực hiện các biện pháp như cưỡng chế lai dắt, thì đó sẽ là hành vi vi phạm UNCLOS1982. Theo đó, quốc gia mà tàu mang cờ chịu trách nhiệm quốc tế về mọi tổn thất hoặc về mọi thiệt hại gây ra cho quốc gia ven biển do một tàu chiến hay bất kỳ tàu thuyền nào khác của Nhà nước dùng vào những mục đích không thương mại vi phạm các luật và quy định của quốc gia ven biển có liên quan đến việc đi qua lãnh hải hay vi phạm các quy định của Công ước hoặc các quy tắc khác của pháp luật quốc tế (điều 31).

Ảnh: Báo Quân đội nhân dân

Luật Hải cảnh này cũng là dấu hiệu cho thấy Trung Quốc đã và đang dọn đường để triển khai các hoạt động phi pháp trên Biển Đông, theo những kịch bản được tính toán hết sức tinh vi, bài bản. Theo quy định của luật pháp và thực tiễn quốc tế, đặc biệt là theo quy định của UNCLOS 1982 về địa vị pháp lý của các phương tiện hoạt động trên biển, phương tiện thuộc biên chế của các lực lượng làm nhiệm vụ chấp pháp trên biển có thể được trang bị các loại vũ khí để tự vệ trong khi làm nhiệm vụ bảo đảm việc thực thi pháp luật, nhưng hạn chế tối đa việc sử dụng vũ lực; thậm chí, kể cả hành vi trấn áp, cưỡng chế, nhục hình… đối với những người và phương tiện được coi là vi phạm các qui định của quốc gia ven biển, nhất là đối với các vùng biển và thềm lục địa thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia.

“Trong thực tế, một số nước ven biển cũng cho phép lực lượng cảnh sát biển sử dụng vũ khí trong một số tình huống nhất định, nhưng Luật Hải cảnh của Trung Quốc đang gây lo ngại chính là vì cách hành xử tuỳ tiện của nước này đối với ngư dân và tàu thuyền các nước trong Biển Đông đã từng bị dư luận kịch liệt lên án”, TS. Trần Công Trục cho biết.

Chính sách “ngoại giao pháo hạm”

Tàu hải cảnh của Trung Quốc được xếp vào loại “tàu chính phủ hoạt động vì mục đích phi thương mại”. Điều 29 UNCLOS 1982 khi định nghĩa về tàu chiến, nêu rõ tàu chiến là loại tàu thuyền thuộc lực lượng vũ trang của một quốc gia và mang dấu hiệu bên ngoài đặc trưng của các tàu thuyền quân sự thuộc quốc tịch nước đó; do một sĩ quan hải quân phục vụ quốc gia đó chỉ huy, người chỉ huy này có tên trong danh sách các sĩ quan hay trong một tài liệu tương đương   

Tuy nhiên, việc nhân viên hải cảnh được phép sử dụng vũ khí trên tàu, trên máy bay hoặc vũ khí cầm tay tấn công vào những mục tiêu bị cho là “vi phạm quyền tài phán của Trung Quốc”. Mặc dù hải cảnh Trung Quốc tuyên bố triển khai lực lượng để "thực thi pháp luật và an ninh hàng hải", thế nhưng tàu hải cảnh cỡ lớn của nước này lại được trang bị vũ khí không thua kém tàu chiến như: pháo hạm 76.2 mm, hệ thống phòng thủ tầm gần và pháo phòng không. Điều này khiến các chuyên gia đặt câu hỏi, phải chăng các tàu hải cảnh Trung Quốc được trao thêm chức năng phòng thủ mới và thay đổi tình trạng pháp lý từ tàu chính phủ hoạt động vì mục đích phi thương mại sang tàu chiến? Trang mạng asiasentinel.com nhận định, với việc quân sự hóa lực lượng hải cảnh, Trung Quốc sẽ "gia tăng các động thái phớt lờ các quyền hợp pháp và lịch sử của các nước láng giềng có tuyên bố chủ quyền ở vùng biển này". Một số nhà phân tích chỉ ra rằng Trung Quốc đang tìm cách tạo khung pháp lý cả ở trong nước lẫn ngoài nước để tăng quyền hạn cho lực lượng hải cảnh nhằm thúc đẩy các tuyên bố chủ quyền phi pháp của Bắc Kinh ở Biển Đông.

Phát biểu trong một phiên họp toàn thể tại Thượng viện Philippines, Thượng nghị sĩ Richard Gordon bày tỏ: "Các ngư trường đã bị lấy đi từ tay chúng ta. Người dân của chúng ta đã bị tước đoạt sinh kế và tôi nghĩ Trung Quốc nợ chúng ta một lời giải thích về ý định thật sự của họ". “Cho dù họ thực sự là một người hàng xóm hòa bình và thân thiện - như tôi vẫn nghĩ - hay họ thay bộ đồ hoặc áo khoác của mình thành một chiếc áo giáp có thể hung hãn hơn và nguy hiểm hơn đối với những quốc gia lân cận đi qua tuyến đường đó”

Ông Gordon cũng cảnh báo về khả năng xảy ra “nổ súng” nếu nhân viên hải cảnh Trung Quốc yêu cầu kiểm tra tàu của nước khác. "Đây là ngoại giao pháo hạm, khi mà nhân viên hải cảnh của họ được phép lên tàu của chúng ta. Họ không hài lòng với việc chỉ đâm vào tàu của chúng ta rồi bỏ mặc các tàu, và giờ họ còn sẵn sàng kiểm tra tàu nước ngoài", thượng nghị sĩ Gordon phát biểu.

Ảnh: Báo Quân đội nhân dân

Cùng quan điểm này, TS. Hoàng Việt, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, thành viên Ban nghiên cứu luật biển và hải đảo, Liên đoàn luật sư Việt Nam cho rằng, với việc công bố Luật Hải cảnh mới như vậy giống như một hành động “leo thang” và sẽ khiến an ninh trong khu vực Biển Đông thời gian tới tiếp tục tình trạng căng thẳng, bất ổn. Trung Quốc nói rằng đây là vấn đề nội bộ của họ và Bắc Kinh luôn theo đuổi chính sách hữu nghị truyền thống với các nước láng giềng trong vấn đề Biển Đông. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là Bắc Kinh có theo đuổi chính sách “ngoại giao pháo hạm”?

“Việc Trung Quốc ban hành Luật hải cảnh với nhiều điều khoản đi ngược lại luật pháp quốc tế, cùng những hành động của nước này trên biển, đã làm các nước khác liên tưởng tới việc nước này đang sử dụng hình thức ngoại giao đó”, TS Hoàng Việt nhận định.

Thúc đẩy hành động làm “làm chủ” trên thực địa

Giáo sư Jay Batongbacal tại Đại học Philippines cho hay, mặc dù lực lượng bảo vệ bờ biển nói chung có quyền thực thi pháp luật, bao gồm cả việc sử dụng vũ lực trong một số tình huống nhất định, nhưng chính Luật hải cảnh của Trung Quốc lại có vấn đề vì lực lượng hải cảnh của nước này đang vi phạm vào lãnh thổ của các quốc gia khác. Ông nhận định, bất kỳ hành động sử dụng vũ lực nào của lực lượng hải cảnh Trung Quốc đều không chỉ đơn thuần là hành động thực thi pháp luật, nó thực sự là một hành động sử dụng vũ lực từ phía nhà nước. Điều này có thể được coi là một hành động gây hấn, hoặc sử dụng vũ lực trái với Hiến chương Liên Hợp Quốc, hoặc tương đương với chiến tranh, nếu hành động đó được sử dụng trong vùng biển của các quốc gia khác mà Trung Quốc tuyên bố là của riêng mình.

“Mặc dù việc ban hành luật là đặc quyền của mỗi quốc gia, nhưng Luật hải cảnh mới của Trung Quốc - xét đến khu vực liên quan hoặc nói rộng hơn là Biển Đông - là một lời đe dọa về chiến tranh đối với bất kỳ quốc gia nào thách thức luật đó. Nếu luật này không bị phản đối, tức là chúng ta phải chịu khuất phục trước nó”, ông Batongbacal nhấn mạnh.

Cựu Đại sứ Việt Nam tại Brunei, nguyên Viện trưởng Viện Biển Đông, Học Viện Ngoại giao - ông Nguyễn Trường Giang nhận định, mục tiêu lâu dài của Trung Quốc là độc chiếm Biển Đông, một trong những kế sách thâm độc nhất của Trung Quốc để thực hiện âm mưu đó là chiến thuật “vùng xám”, tức dân sự hoá các hoạt động quân sự và bán quân sự, không sử dụng hải quân cũng như các hoạt động có cường độ quá mạnh hay vượt qua một giới hạn đỏ nào đó. Trên thực tế, Trung Quốc vẫn tiếp tục huy động các lực lượng vũ trang, bán vũ trang, các phương tiện thăm dò nghiên cứu khai thác tài nguyên biển tăng cường hoạt động trong Biển Đông bằng nhiều phương thức khác nhau, hoặc trực tiếp hoặc gián tiếp. Mục đích của điều này là không để tạo ra những phản ứng quá quyết liệt từ các nước khác. Từ phân tích trên có thể thấy việc Trung Quốc ban hành và thực thi Luật hải cảnh mới rõ ràng là hành động triển khai chính sách làm chủ trên thực địa ở các vùng biển, trong đó có Biển Đông.

“Luật hải cảnh mới của Trung Quốc một khi được thực thi sẽ dẫn tới nguy cơ các thực thể trên Biển Đông bị phong tỏa hoàn toàn. Vấn đề tự do hàng hải, việc đi lại hợp pháp của tàu thuyền các nước, bao gồm cả các nước ngoài khu vực có thể sẽ phải “xin phép” Chính phủ Trung Quốc. Bên cạnh đó, với quy định cho phép nhân viên hải cảnh sử dụng vũ khí và các biện pháp bạo lực cưỡng chế, sẽ là đe dọa rất lớn đối với các công trình trên Biển Đông hiện nay. Nếu điều đó xảy ra, đây rõ ràng là một hành động xâm lược”, ông Nguyễn Trường Giang nói.

Mối nguy hiểm cho hòa bình, an ninh khu vực

Luật Hải cảnh Trung Quốc là dấu hiệu cho thấy Trung Quốc đã và đang dọn đường để triển khai các hoạt động phi pháp trên Biển Đông, theo những kịch bản được tính toán sẵn, quyết đoán hơn nhằm kiểm soát mọi hoạt động trong phạm vi biển trong yêu sách “đường chính đoạn”, với những gì được coi là “lợi ích cốt lõi” của họ.

Việc đề cập một cách mập mờ về phạm vi áp dụng của luật, rõ ràng Trung Quốc đã cố ý hợp thức hóa những hành vi vi phạm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia ở xung quanh Biển Đông, Biển Hoa Đông; bất chấp các quy định của luật pháp và thực tiễn quốc tế, đặc biệt là UNCLOS 1982 mà Trung Quốc là một thành viên.

Nhà nghiên cứu Abhijeet Nehra tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế (CSIS) cho rằng, hiện chưa có luật quốc tế nào quy định về việc sử dụng vũ lực, nên khi xuất hiện các tranh chấp trên biển thì Trung Quốc đã lợi dụng kẽ hở đó để trao thêm quyền cho lực lượng hải cảnh của mình bằng việc thông qua Luật hải cảnh. Như vậy, lực lượng hải cảnh Trung Quốc sẽ được ủy quyền không chỉ kiểm tra các tàu nước ngoài trong vùng biển mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền mà còn phá dỡ các cơ sở của nước ngoài được xây dựng trên các bãi đá ngầm và các đảo mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền, cũng như thiết lập vùng cấm để ngăn chặn tàu thuyền các nước. Với luật mới, Bắc Kinh có thể cố gắng chiếm các vùng lãnh thổ tranh chấp bằng cách đe dọa các nước. Đồng thời, buộc các nước tránh khu vực tranh chấp và do đó Trung Quốc càng có cớ tuyên bố nó là của mình.

Một trong những nguyên tắc quan trọng nhất được ghi trong UNCLOS 1982, Hiến chương Liên hợp quốc và luật pháp quốc tế nói chung là không sử dụng vũ lực và sử dụng đại dương một cách hòa bình. Tất cả các bên tham gia UNCLOS 1982, bao gồm cả Trung Quốc, phải tôn trọng nguyên tắc này và không được sử dụng bất kỳ vũ lực và biện pháp quân sự nào vượt quá những gì luật pháp quốc tế cho phép. Các quốc gia không được sử dụng bất kỳ năng lực quân sự nào và sử dụng vũ lực để đe dọa quốc gia khác trong khu vực lãnh thổ mà họ tuyên bố chủ quyền. Ngoài ra, có một số nghĩa vụ theo UNCLOS 1982 trong khu vực biển chưa được giới hạn. Điều 74 (3) và 83 (3) nêu rõ: Trong khi chờ ký kết thỏa thuận ở khoản 1, các quốc gia hữu quan, trên tinh thần hiểu biết và hợp tác, làm hết sức mình để đi đến các dàn xếp tạm thời có tính chất thực tiễn và không phương hại hay cản trở việc ký kết các thỏa thuận dứt khoát trong giai đoán quá độ này. Các dàn xếp tạm thời không phương hại đến hoạch định cuối cùng.

Bình luận về vấn đề này, Giáo sư Aristyo Rizka Darmawan tại Đại học Indonesia (UI) cho rằng với việc cho phép lực lượng hải cảnh nổ súng vào tàu nước ngoài, Trung Quốc chắc chắn sẽ kích động leo thang tại khu vực. Điều này gây nguy hiểm và cản trở bất kỳ biện pháp nào hiện đang được thực hiện để duy trì hòa bình và an ninh ở Biển Đông, trong đó có các cuộc đàm phán COC đang diễn ra.

“Bằng mọi giá, việc Trung Quốc cho phép lực lượng hải cảnh nổ súng vào bất kỳ tàu nước ngoài nào trong vùng biển mà họ tuyên bố chủ quyền cho thấy Bắc Kinh không có thiện chí trong việc đàm phán COC”, ông Darmawan bình luận.

Trong bài viết trên trang Lawfareblog, GS Shigeki Sakamoto chuyên gia luật pháp quốc tế tại Đại học Doshisha ở Tokyo (Nhật Bản) gọi Luật Hải cảnh mới của Trung Quốc là một luật rất nguy hiểm cho hòa bình, an ninh khu vực Biển Đông và biển Hoa Đông, đồng thời nhận định rằng những thay đổi này đặt ra những thách thức không nhỏ đối với các quốc gia khác ở Thái Bình Dương. Luật hải cảnh mới bổ sung vào “kho vũ khí hợp pháp” của Trung Quốc nhằm hiện thực hóa “yêu sách đường chín đoạn” sai trái.

Như vậy, song song với những hoạt động trên mặt trận chính trị, ngoại giao, truyền thông, nhằm mê hoặc dư luận, Trung Quốc đã tiến hành ban hành các văn bản quy phạm pháp luật như: Công hàm, quyết định, luật; các diễn đàn khu vực, nhằm che đậy và hợp thức hóa cho các hành động đe dọa, khống chế, kiểm soát mọi hoạt động trong phạm vi biển theo yêu sách “ đường lưỡi bò” mà Trung Quốc đang tính toán để triển khai trong thời gian tới. Luật Hải cảnh mới chỉ là một bước đi cụ thể trong tổng thể chiến lược đó của Trung Quốc.

Tuy nhiên, hành động tiếp theo trong chiến lược biển đầy tham vọng của Trung Quốc trong thời gian tới sẽ được triển khai như thế nào, Trung Quốc thiết lập “đế chế biển” bằng tư tưởng “lẽ phải thuộc về kẻ mạnh” ở Biển Đông hay khu vưc biển rộng lớn hơn hay không? Điều đó còn phụ thuộc vào cán cân sức mạnh quân sự, kinh tế, chính trị…, cũng như phản ứng của các nước trong và ngoài khu vực; đặc biệt là sự đoàn kết và vai trò trung tâm của ASEAN.

Minh Nam, Văn Minh, Thanh Sơn (ghi)