Về vấn đề thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân

1. Thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai

Điều 22 Luật Đất đai năm 1987 quy định như sau: “Khi giải quyết tranh chấp về nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm thì TAND giải quyết cả quyền sử dụng đất có nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm đó”. Quy định này thực chất là việc giao cho TAND có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai khi trên đất đó có nhà ở, vật kiến trúc khác hoặc cây lâu năm và các đương sự ngoài việc tranh chấp về quyền sử dụng đất này, còn tranh chấp với nhau các tài sản nói trên. Các tranh chấp đất đai khác, theo Luật Đất đai năm 1987, thuộc thẩm quyền giải quyết của UBND các cấp và của Quốc hội.

Sau hơn 5 năm thi hành, nhiều nội dung của Luật Đất đai năm 1987 không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Đất nước vào giai đoạn này, nên ngày 14/7/1993, Luật Đất đai mới được Quốc hội thông qua, có hiệu lực từ ngày 15/10/1993. Về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai, khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 quy định như  sau: “Các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và tranh chấp về tài sản gắn liền với việc sử dụng đất đó thì do Toà án giải quyết”.

Như vậy, đến Luật Đất đai năm 1993, loại tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND theo Luật Đất đai năm 1987 vẫn tiếp tục được giao cho TAND giải quyết (có sự thay đổi về cách sử dụng từ, nhưng nội dung thực chất vẫn là một), ngoài ra thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai còn được bổ sung thêm giải quyết các tranh chấp khi người sử dụng đất có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ).

Sau hơn 10 năm thi hành, Luật Đất đai năm 1993 tiếp tục được thay thế bởi Luật Đất đai năm 2003, có hiệu lực từ ngày 1/7/2014. Về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai, khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 quy định như sau: “1. Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết”.

Như vậy Luật Đất đai năm 2003 tiếp tục giữ nguyên quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của TAND theo Luật Đất đai năm 1993, đồng bổ sung thêm cho TAND thẩm quyền giải quyết các tranh chấp đất đai mà đương sự có một trong số các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003.

Ngày 29/11/2013, Quốc hội thông qua Luật Đất đai mới, thay thế Luật Đất đai năm 2003. Luật này có hiệu lực từ ngày 1/7/2014. Về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai, các khoản 1,2,3 Điều 203 Luật Đất đai  năm 2013 quy định như sau:  “1. Tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết;

2. Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây:

a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này;

b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự;

3. Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện như sau:

a) Trường hợp tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính;

b) Trường hợp tranh chấp mà một bên tranh chấp là tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết; nếu không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”.

Như vậy về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của TAND, Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục ngoài việc giữ nguyên quy định về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai theo Luật Đất đai năm 2013, còn bổ sung thêm cho TAND thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai. Nội dung được bổ sung gồm:   

1.Mở rộng không chỉ giải quyết đối với tranh chấp về quyền sử dụng đất mà là giải quyết tranh chấp đất đai nói chung.

2.Giải quyết tranh chấp đất đai mà các đương sự không có GCNQSDĐ, cũng như không có các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và đương sự lựa chọn khởi kiện ra TAND (theo thủ tục tố tụng dân sự).

3.Tranh chấp đất đai nói trên, đương sự không lựa chọn khởi kiện ra TAND mà yêu cầu UBND cấp có thẩm quyền giải quyết. Sau khi có quyết định giải quyết của UBND, đương sự không chấp nhận thì được quyền khởi kiện ra TAND các quyết định giải quyết trên của UBND (theo thủ tục tố tụng hành chính).

2.Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai hiện nay tại TAND

Phần sơ lược quá trình quy định về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai từ Luật Đất đai năm 1987 cho đến nay ở trên cho thấy liên tục trong suốt quá trình từ ngày Luật Đất đai năm 1987 có hiệu lực cho đến nay, TAND đã được Nhà nước giao cho thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất trong trường hợp đất tranh chấp chưa được cấp GCNQSDĐ. Giai đoạn đầu là để tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND, đồng thời với tranh chấp về quyền sử dụng đất là tranh chấp tài sản gắn liền với đất. Từ Luật Đất đai năm 2003, bổ sung thêm trường hợp đất chưa có GCNQSDĐ, nhưng có giấy tờ thuộc một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 5 của Luật Đất đai năm 2003, thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất thuộc TAND. Và đến Luật đất đai năm 2013, tiếp tục được bổ sung thêm trường hợp đất không có bất cứ loại giấy tờ gì, nhưng nếu đương sự khởi  kiện yêu cầu TAND giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất, thì thẩm quyền thuộc TAND.

Như vậy vấn đề TAND có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất trong trường hợp một hoặc các bên đương sự chưa có GCNQSDĐ được đặt ra từ rất lâu và được quy định từ Luật Đất đai năm 1987. Tuy vậy, việc xét xử của các tòa án về trường hợp tranh chấp này cho thấy đang có vấn đề về nhận thức của những người làm công tác pháp luật đối với quy định pháp luật này. Xin dẫn chứng vụ án sau:

Nội dung vụ án:

Theo đơn khởi kiện, nguyên đơn ông Nguyễn Thế H trình bày: Năm 1994, ông Nguyễn Thế H được UBND xã N cấp cho một thửa đất tại xã N, thành phố H, kích thước 10m x 22m, tiếp giáp như sau: Phía Bắc đất ông L, phía Nam đất Khu phòng khám da liễu, phía Đông đất bà G, ông K, phía Tây đường đi. Từ khi được cấp đất, ông H cho bà con hàng xóm canh tác trồng rau màu trên đất. Cùng thời điểm này, UBND xã N cấp cho hai hộ là hộ ông Lê Tấn L, bà Nguyễn Thị H (có đất liền kề đất ông Nguyễn Thế H) và hộ ông Phan Văn T, bà Đặng Thị Thuý L (có đất liền kề đất ông Lê Tấn L, bà Nguyễn Thị H). Ba thửa đất liền kề, kế tiếp nhau, có cùng kích thước, mỗi thửa diện tích 220m2. Năm 2004, ông Nguyễn Thế H tiến hành việc xây móng để giữ đất thì ông Phan Văn H, bà Cao Thị T ra ngăn cản và xảy ra tranh chấp.

Qua tìm hiểu ông Nguyễn Thế H được biết vợ chồng ông Phan Văn H, bà Cao Thị T đã nhận chuyển nhượng hai thửa đất của vợ chồng ông Lê Tấn L, bà Nguyễn Thị H và vợ chồng ông Phan Văn T, bà Đặng Thị Thuý L. Ông Phan Văn H, bà Cao Thị T đã được UBND thành phố H cấp GCNQSDĐ   ngày 7/8/2017 tại thửa đất số 39, tờ bản đồ số 71, diện tích 234m2 và GCNQSDĐ số BD 835758, cấp ngày 10/12/2010, tại thửa đất số 75, tờ bản đồ số 71, diện tích 264 m2. Ông Nguyễn Thế H cho rằng theo bản đồ địa chính mà Sở Tài nguyên Môi trường phê duyệt năm 1996, thì thửa đất của ông có diện tích 291,2 m2, còn 2 thửa đất của hộ ông Lê Tấn L và hộ ông Phan Văn T có tổng diện tích là 446m2. Nay ông H làm thủ tục cấp GCNQSDĐ thì phát hiện hộ ông Phan Văn H, bà Cao Thị T đã lấn chiếm thửa đất mà ông Nguyễn Thế H được UBND xã N cấp với 4m theo chiều ngang, diện tích lấn chiếm là 88m2; nguyên nhân xuất phát các thửa đất số 39 và 75 tờ bản đồ 71, mỗi thửa lấn chiếm 2m chiều ngang. Do đó ông Nguyễn Thế H khởi kiện yêu cầu Toà án giải quyết với các vấn đề sau:

1. Buộc ông Phan Tấn H, bà Cao Thị T trả lại phần đất lấn chiếm có mặt tiền 4m, chiều dài 22 m, diện tích 88 m2.

2. Huỷ các GCNQSDĐ mà UBND thành phố H cấp ngày 7/8/2017 cho vợ chồng ông Phan Văn H, bà Cao Thị T.

Bị đơn ông Phan Văn H và bà Cao Thị T trình bày: Thửa đất số 75, tờ bản đồ số 71 ông Phan Văn T và bà Đặng Thị Thúy L được cấp GCNQSDĐ ngày 20/2/2005, diện tích 264 m2; cấp theo đơn xin giao quyền sử dụng đất ngày 15/4/1994, được UBND xã N phê duyệt ngày 25/4/1994. Năm 2010 vợ chồng ông Phan Văn T, bà Đặng Thị Thúy L chuyển nhượng thửa đất này cho vợ chồng ông Phan Văn H, bà Cao Thị T. Đến ngày 10/12/2010, vợ chồng ông Phan Văn H, bà Cao Thị T được cấp GCNQSDĐ đối với thửa đất trên. Thửa đất này không liên quan  gì đến thửa đất của ông Nguyễn Thế H. Đối với thửa đất số 39, tờ bản đồ số 71 ông Lê Tấn L, bà Nguyễn Thị H được cấp GCNQSDĐ ngày 27/2/2006, với diện tích 234m2, cấp theo đơn xin giao quyền sử dụng đất ngày 25/2/1991, được UBND xã N phê duyệt ngày 20/3/1991. Năm 2017 vợ chồng ông Lê Tấn L, bà Nguyễn Thị H chuyển nhượng thửa đất này cho vợ chồng ông Phan Văn H bà Cao Thị T. Đến ngày 7/8/2017, ông Phan Văn H, bà Cao Thị T được cấp GCNQSDĐ đối với thửa đất trên. Do đó bị đơn không chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn.

Người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan là các ông bà Phan Văn T, Đặng Thị Thúy L, Lê Tấn L, Nguyễn Thị H có lời khai thống nhất như lời khai trên của bị đơn.

Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là UBND thành phố H có văn bản gửi Tòa án, theo đó cho rằng việc cấp GCNQSDĐ cho các ông bà Phan Văn T, Đặng Thị Thúy L, Lê Tấn L, Nguyễn Thị H, Phan văn H và bà Cao Thị T là đúng pháp luật.

Phán quyết của Tòa án

Với tranh chấp trên, Tòa án cấp sơ thẩm đã xét xử, nội dung quyết định của bản án tóm tắt như sau:

1.Buộc ông ông Phan Văn H, bà Cao Thị T có trách nhiệm trả lại diện tích 127,6 m2 cho ông Phan Văn H, bà Cao Thị T tại thửa đất số 39, tờ bản đồ số 71, vì cấp chồng lên thửa đất số 46, tờ bản đồ số 71, hồ sơ kỹ thuật thửa đất lập năm 1996 mang tên Nguyễn Thế H.

2.Hủy các GCNQSDĐ đã cấp cho vợ chồng ông Lê Tấn L, bà Nguyễn Thị H, cho vợ chồng ông Phan Văn T, bà Đặng Thị Thúy L; cho vợ chồng ông Phan Văn H, bà Cao Thị T.

3.Các đương sự tự liên hệ với các cơ quan có thẩm quyền quản lý đất đai để đăng ký quyền sử dụng đất nếu đủ điều kiện theo quy định của Luật Đất đai.

Tòa án phúc thẩm đã giữ nguyên bản án sơ thẩm.

3. Bình luận

Tác giả chỉ xin bình luận về việc xét xử của Tòa án liên quan đến vấn đề thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất đối với vụ kiện này.

a. Nội dung của việc giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất là gì?

Khi giải quyết vụ án này, Tòa án cho rằng có căn cứ để xác định đối với  phần đất đang tranh chấp, UBND xã N đã cấp cho ông nguyễn Thế H, và sự kiện này đã được ghi nhận tại bản đồ địa chính mà Sở Tài nguyên - Môi trường phê duyệt vào năm 1996. Nhưng do ông Nguyễn Thế H chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp GCNQSĐ, cũng như không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật Đất đai năm 2013, nên Tòa án chỉ hủy các GCNQSĐ đã cấp cho bị đơn và các ông bà Lê Tấn L, Nguyễn Thị H, Phan Văn T, Đặng Thị Thúy L, mà không có căn cứ để xác định ông Nguyễn Thế H có quyền sử dụng đối với phần diện tích đất đang tranh chấp. Vấn đề này thuộc thẩm quyền xem xét, giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước, nên sau khi Tòa án xét xử, các bên đương sự liên hệ với các cơ quan trên để được giải quyết.

Tác giả cho rằng đây là nhận thức không đúng, bởi nội dung của việc giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất không có gì khác ngoài việc xác định quyền sử dụng đất đối với thửa đất (hoặc phần diện tích đất) đang tranh chấp thuộc về đương sự nào, hay các bên đương sự đều không có quyền sử dụng. Do đó, đối với vụ án này, thẩm quyền và trách nhiệm của Tòa án là phải xác định cho được phần diện tích đất đang tranh chấp này, phía ông Nguyễn Thế H hay phía vợ chồng ông Phan Văn H, bà Cao Thị T được quyền sử dụng, hay cả hai bên đều không được quyền sử dụng. Nếu vấn đề này chưa được xác định, nghĩa là tranh chấp chưa được giải quyết. Cần nói thêm là tranh chấp này trước đó ông Nguyễn Thế H đã nhiều lần liên hệ với các cơ quan hành chính nhà nước để được giải quyết, nhưng không có kết quả, nên đã khởi kiện ra TAND. Do đó việc Tòa án xét xử vụ kiện không tuyên ai có quyền sử dụng đối với phần đất đang tranh chấp, giao trở lại cho cơ quan hành chính nhà nước giải quyết là điều không hợp lý trong hoạt động quản lý nhà nước.

Có ý kiến đặt ra là vậy căn cứ vào đâu để xác định đối với phần đất đang tranh chấp ông Nguyễn Thế H có quyền sử dụng hay không, khi ông Nguyễn Thế H chưa được cấp GCNQSĐ và Tòa án là cơ quan tư pháp, không phải là cơ quan hành chính để được quyền xem xét việc giao đất, do đó buộc Tòa án phải giải quyết như trên.

Về ý kiến này, theo tác giả, việc giải quyết tranh chấp này, Tòa án phải căn cứ vào Luật Đất đai các năm 1993, 2003, 2013, các tài liệu, chứng cứ do các bên đương sự cung cấp và do Tòa án thu thập được để xác định ông Nguyễn Thế H có đủ điều kiện để được cấp GCNQSĐ đối với phần diện tích đất đang tranh chấp này hay không. Nếu không đủ điều kiện thì bác đơn khởi kiện. Nếu đủ điều kiện thì xác định ông Nguyễn Thế H có quyền sử dụng đối với phần đất tranh chấp. Đây chính là nội dung cơ bản của việc Tòa án giải quyết vụ kiện này. Cơ quan hành chính nhà nước phải căn cứ vào bản án của Tòa án để cấp GCNQSDĐ cho ông Nguyễn Thế H đối với phần diện tích đất đang tranh chấp này (trong trường hợp ông H đủ điều kiện để được giao quyền sử dụng đất theo sự xác định của Tòa án).

b. Cần phải hiểu khái niệm “trả lại đất”, theo bản án mà Tòa án đã tuyên trên như thế nào, khi Tòa án cũng chưa xác định được ai có quyền sử dụng đất?

Quá trình giải quyết tranh chấp đất đai, chỉ khi xác định được một người có quyền sử dụng đất đối với phần diện tích đất nào đó đang được người khác sử dụng trái pháp luật, Tòa án mới tuyên buộc người sử dụng đất phải trả lại quyền sử dụng đất cho người có quyền sử dụng đất. Thế nhưng trong vụ án này, phần diện tích đất đang tranh chấp, Tòa án chưa xác định được ai có quyền sử dụng, chỉ mới xác định được phần diện tích đất này ông Nguyễn Thế H trước đó đã được UBND xã N giao, nhưng lại buộc bị đơn trả lại và cũng không tuyên rõ là trả lại cho ai. Theo tác giả, ý định của Tòa án là tuyên trả lại cho ông Nguyễn Thế H, nhưng do thiếu sót trong cách diễn đạt, nên đã tuyên không rõ. Tuy vậy việc tuyên trả lại quyền sử dụng đất cho ông Nguyễn Thế H là không đúng, vì Tòa án không xác định được ông Nguyễn Thế H có quyền sử dụng đối với phần diện tích đất đang tranh chấp này hay không, nên không hiểu việc tuyên trả cho ông Nguyễn Thế H để ông Nguyễn Thế H làm gì và ông Nguyễn Thế H có quyền, nghĩa vụ pháp lý gì đối với phần đất được trả này? Đây thực chất là một khái niệm Tòa án đưa ra mà không có nội hàm rõ ràng, do không căn cứ vào bất cứ quy định pháp luật nào.

c. Việc Tòa án hủy các GCNQSDĐ đã cấp cho các ông bà Lê Tấn L, Nguyễn Thị H, Phan Văn T, Đặng Thị Thúy L; Phan Văn H, Cao Thị T có đúng không?

 Khoản 1 Điều 34 về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức của BLDS năm 2015 quy định như sau: “1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết”. Trong vụ án này, như đã nói ở trên, Tòa án không xác định được đối với phần đất đang tranh chấp, ông Nguyễn Thế H có quyền sử dụng hay không. Như vậy, Tòa án chưa chứng minh được các quyết định cấp GCNQSDĐ cho các ông bà Lê Tấn L, Nguyễn Thị H, Phan Văn T, Đặng Thị Thúy L, Phan Văn H, Cao Thị T xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của ông Nguyễn Thế H. Vì vậy chưa có căn cứ để hủy các GCNQSDĐ này. Do đó việc Tòa án hủy các GCNQSDĐ này là không thỏa đáng.

4. Kết luận

Thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp đất đai về quyền sử dụng đất là việc xác định ai trong số các đương sự có quyền sử dụng đối với đất đang có tranh chấp. Và căn cứ vào bản án của Tòa án, Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền sẽ có trách nhiệm cấp GCNQSDĐ đối với các trường hợp chưa được cấp GCNQSDĐ, nhưng được Tòa án xác định là có quyền sử dụng đất.

Tuy vậy có một thực tế là đối với một số bản án, những người ban hành bản án đã không nắm vững điều này, cho rằng nếu Tòa án giải quyết như vậy là “lấn sân” Cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý đất đai, và mặt khác cũng có thể là do không biết nếu phải giải quyết ai có quyền sử dụng đất thì giải quyết như thế nào, nên đã làm không hết trách nhiệm của mình theo quy định pháp luật. Đây không phải là hiện tượng cá biệt và điều này đang góp phần làm cho các tranh chấp đất đai trong xã hội phức tạp thêm.

Do đó thông qua bài viết này, tác giả mong muốn được trao đổi, góp phần tháo gỡ nhưng khó khăn, vướng mắc về nhận thức trên./.

Tòa án nhân dân tỉnh Hà Giang xét xử sơ thẩm vụ án dân sự “Tranh chấp quyền sử dụng đất" - Ảnh: Phương Thảo

HOÀNG QUẢNG LỰC (TAND tỉnh Quảng Bình)