Những sai sót thường gặp trong công tác giải quyết án hành chính

1.Sai sót về pháp luật tố tụng 

1.1.Thụ lý giải quyết không đúng thẩm quyền giải quyết của Tòa án 

Quyết định hành chính (QĐHC) là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính được quy định cụ thể tại khoản 1, 2 Điều 3 Luật TTHC[i]. Thời gian qua, một số văn bản ban hành bị khởi kiện, nhưng không phải là đối tượng khởi kiện, vì không phải là văn bản cá biệt thỏa mãn điều kiện luật định, như các khởi kiện yêu cầu hủy bỏ phương án bồi thường hoặc bản đồ quy hoạch… Hoặc những văn bản của cơ quan tham mưu cho UBND về thu hồi đất, Tờ trình, Kết luận, Thông báo của Sở Tài nguyên và Môi trường, của Sở xây dựng về việc đề nghị thu hồi Giấy CNQSDĐ, hay đề nghị tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, văn bản hướng dẫn công dân về pháp luật trong việc thực thi quyền khiếu nại…; các văn bản này mang tính chung chung, nội bộ, không mang tính mệnh lệnh, không xâm phạm, ảnh hưởng quyền lợi đến một người hoặc một nhóm người cụ thể… nên không thuộc đối tượng khởi kiện, nhưng Toà án đã thụ lý giải quyết là xác định không đúng đối tượng khởi kiện, nên có Bản án cấp phúc thẩm đã huỷ án sơ thẩm[ii].

1.2.Xác định không đầy đủ đối tượng khởi kiện và không xem xét tính hợp pháp của các Quyết định hành chính có liên quan

Có trường hợp không xác định đầy đủ đối tượng khởi kiện, đưa thiếu người tham gia tố tụng, dẫn đến việc giải quyết vụ án chưa toàn diện. Cụ thể, người khởi kiện vừa khởi kiện về Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng của UBND, vừa khởi kiện Quyết định về giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND, nhưng Tòa án chỉ xác định đối tượng khởi kiện là Quyết định của UBND và người bị kiện là UBND (là thiếu đối với đối tượng khởi kiện Quyết định của Chủ tịch UBND, và người bị kiện là Chủ tịch UBND), khắc phục sai sót này, cấp phúc thẩm đã sửa án sơ thẩm[iii].

Theo quy định tại khoản 1, điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC, khi giải quyết yêu cầu hủy QĐHC, hành vi hành chính (HVHC), trường hợp có các QĐHC, HVHC đã được ban hành, thực hiện hành vi trước đây đã hết thời hiệu xem xét, nhưng có liên quan đến các Quyết định đang bị khởi kiện, được xem xét giải quyết thì Tòa án vẫn có thẩm quyền xem xét tất cả các quyết định. Thời gian qua, vẫn có trường hợp mắc phải sai sót này, nên cấp phúc thẩm đã huỷ án sơ thẩm[iv].

1.3.Xác định sai tư cách đương sự; đưa thiếu người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan vào tham gia tố tụng 

Xác định sai tư cách đương sự là trường hợp xác định người bị kiện là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành QĐHC, thực hiện HVHC. Tòa án đã sai sót khi xác định người bị kiện, vì chỉ dựa vào phần tiêu đề của QĐHC mà không căn cứ vào thẩm quyền theo quy định của pháp luật khi ban hành QĐHC, từ đó đã xác định sai tư cách người bị kiện. Chẳng hạn, đối với các QĐHC, HVHC do UBND hoặc Chủ tịch UBND ban hành thì phải căn cứ vào quy định của pháp luật về Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định, chẳng hạn, những vấn đề do tập thể quyết định thì do tập thể ban hành QĐHC; còn những vấn đề do cá nhân người có thẩm quyền quyết định thì cá nhân đó ban hành QĐHC. Cụ thể, QĐHC về thu hồi đất, QĐHC về bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư thì do UBND ban hành, QĐHC về giải quyết khiếu nại thì do Chủ tịch UBND ban hành quyết định.

Đưa thiếu người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan vào tham gia tố tụng là trường hợp khi người khởi kiện khởi kiện yêu cầu hủy quyết định của UBND về việc thu hồi Giấy CNQSDĐ, vì người khởi kiện cho rằng việc thu hồi Giấy CNQSDĐ là trái pháp luật, nhưng căn cứ để UBND ban quyết định thu hồi là do khi cấp Giấy CNQSDĐ không phát hiện trước đó đất có tranh chấp với nhiều người. Trường hợp này, không đưa những người có tranh chấp vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi và nghĩa vụ có liên quan là có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng theo khoản 10 Điều 3 Luật TTHC[v].

1.4.Xác định không đúng tên quan hệ pháp luật khởi kiện         

Có một số Bản án xác định quan hệ khởi kiện một cách chung chung, như: “Khởi kiện Quyết định hành chính”; “Khởi kiện về hành vi hành chính”; “Khởi kiện Quyết định xử phạt hành chính”… là chưa đúng. Xuất phát từ nội dung khởi kiện về vấn đề gì, thì luật chuyên ngành sẽ điều chỉnh quan hệ pháp luật đó, luật nội dung sẽ là cơ sở để xem xét áp dụng, đánh giá tính có căn cứ, tính hợp pháp của Quyết định hành chính, hành vi hành chính… Chẳng hạn, nếu là QĐHC về bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư thì tên gọi quan hệ pháp luật được ghi là: “Khởi kiện Quyết định hành chính về quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai thuộc trường hợp bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư”…

2.Sai sót về pháp luật nội dung 

2.1.Cần hủy quyết định hành chính bị kiện nhưng không hủy 

Xác định QĐHC ban hành sai thẩm quyền nhưng khi xét xử không huỷ là có sai sót. Thời gian qua, có trường hợp yêu cầu của người khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết vụ án dân sự của Toà án, nhưng cơ quan quản lý hành chính nhà nước lại thụ lý ban hành QĐHC giải quyết vụ việc là sai thẩm quyền, trường hợp này khi xét xử phải hủy QĐHC này, do đã ban hành sai thẩm quyền. Do không huỷ QĐHC này, nên có trường hợp TAND cấp cao đã sửa án sơ thẩm, huỷ QĐHC[vi].

2.2.Không áp dụng đầy đủ luật nội dung khi xét xử 

Một số Thẩm phán trong thời gian qua xét xử không nghiên cứu kỹ luật chuyên ngành, văn bản pháp luật hướng dẫn chi tiết điều chỉnh, áp dụng cho từng vụ án cụ thể, trong nhận định của bản án chỉ nêu chung chung, không có căn cứ pháp luật, không viện dẫn quy định nào của pháp luật để chứng minh căn cứ ban hành QĐHC là sai, dẫn đến việc bị Tòa án cấp trên sửa án[vii]. Điển hình, đối với lĩnh vực khởi kiện về thu hồi đất, ngoài Luật đất đai, thì những văn bản hướng dẫn về việc cấp đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư[viii]… phải được áp dụng để giải quyết vụ án một cách toàn diện, đúng pháp luật.

Qua khảo sát và đánh giá, bên cạnh sai sót thuộc về người tiến hành tố tụng, thì vẫn còn có lỗi của người tham gia tố tụng, nên kết quả xét xử đạt chưa cao, nhiều vụ án phải hoãn phiên tòa nhiều, kéo dài thời gian giải quyết do người được ủy quyền vắng mặt khi Tòa án mời tham gia đối thoại, nên Tòa án không thể tiến hành đối thoại để làm rõ các căn cứ ban hành QĐHC, hoặc tại phiên tòa người được ủy quyền mới cung cấp cho Tòa án, nên làm phát sinh nhiều tình tiết mới cần phải thu thập, bổ sung mất nhiều thời gian.

**

Từ những sai sót, hạn chế nêu trên, báo cáo cũng đưa ra một số đề xuất khắc phục sai sót, từ khi thụ lý vụ án cần phải xác định đúng, đủ đối tượng khởi kiện[ix]; thời hiệu khởi kiện[x]; tư cách người tham gia tố tụng. Đồng thời, cần thu thập đầy đủ chứng cứ để tìm ra sự thật khách quan khi giải quyết vụ án, với điều kiện QĐHC, HVHC được ban hành, thực hiện phải đảm bảo đủ 04 yếu tố: Đúng sự thật khách quan của vụ án; áp dụng đúng quy định của pháp luật; thực hiện đúng trình tự, thủ tục hành chính; ban hành (thực hiện hoặc không đối với HVHC) đúng thẩm quyền. Có như vậy mới đảm bảo cơ sở giải quyết vụ án hành chính được khách quan, toàn diện…

Từ ngày 1/7/2016 đến ngày 25/5/2018, TAND hai cấp tỉnh Cà Mau đã thụ lý giải quyết 108/157 vụ (đạt tỷ lệ 68,8%), trong đó cấp huyện giải quyết sơ thẩm 33/45 vụ, cấp tỉnh giải quyết sơ thẩm 59/95 và phúc thẩm là 16/17 vụ. Về chất lượng xét xử, trong tổng số án giải quyết có có 12 án bị hủy và 7 án bị sửa; trong đó số án cấp huyện bị hủy là 4 vụ lỗi khách quan và 5 vụ sửa đều là lỗi chủ quan; cấp tỉnh bị hủy 8 vụ (có 4 vụ lỗi chủ quan, 4 vụ lỗi khách quan), bị sửa là 2 vụ đều là lỗi chủ quan. Hội nghị đã tổng hợp, đánh giá, rút ra từ nhận định của các bản án bị hủy, sửa; cho thấy các sai sót tập trung ở hai nhóm về luật hình thức (tố tụng) và luật nội dung, từ đó đưa ra một số đề xuất khắc phục…

Ảnh: Phó Chánh án TAND tỉnh Cà Mau Bùi Thị Phương Loan – triển khai báo cáo rút kinh nghiệm trong công tác giải quyết án hành chính của TAND hai cấp tỉnh Cà Mau.

[i] Theo khoản 1, 2 Điều 3 Luật TTHC thì, QĐHC bị kiện là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Quyết định này làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

[ii] Bản án hành chính phúc thẩm số: 18/2016 ngày 5/12/2016/HC-PT của TAND cấp cao hủy Bản án hành chính sơ thẩm số 03/2016/HC-ST ngày 14/4/2016 của TAND tỉnh Cà Mau, người khởi kiện là ông Dương Văn Long.

[iii] Tại Bản án phúc thẩm số: 03/2018/HC-PT ngày 20/3/2018 của TAND tỉnh Cà Mau sửa bản án sơ thẩm số: 02/2017/HC-ST ngày 26/9/2017 của TAND huyện Phú Tân đối với người khởi kiện là ông Tô Thanh Nọ, khởi kiện UBND huyện Phú Tân).

[iv] Bản án hành chính phúc thẩm số: 147/2017/HC-PT ngày 12/7/2017 của TAND cấp cao xét xử phúc thẩm hủy Bản án hành chính sơ thẩm số: 01/2017 ngày 05/01/2017 của TAND tỉnh Cà Mau, đối với người khởi kiện là ông Nguyễn Thanh Phong và người bị kiện là Chủ tịch UBND tỉnh Cà Mau; hoặc Bản án hành chính phúc thẩm số: 325/2017/HC-PT ngày 14/11/2017 của TAND cấp cao xét xử hủy Bản án hành chính sơ thẩm số: 13/2017/HC-ST ngày 04/5/2017 của TAND tỉnh Cà Mau, đối với người khởi kiện là bà Lương Thị Hồng và người bị kiện là Chủ tịch UBND huyện Đầm Dơi.

[v] Do vi phạm nên, Bản án hành chính phúc thẩm số: 368/2017/HC-PT ngày 14/12/2017 của TAND cấp cao, xử hủy Bản án hành chính sơ thẩm số: 07/2017 ngày 15/3/2017 của TAND tỉnh Cà Mau, đối với người khởi kiện là ông Nguyễn Việt Trường và người bị kiện là UBND huyện Trần Văn Thời.

[vi] Bản án hành chính phúc thẩm số: 147/2016/HC-PT ngày 25/10/2016 của TAND cấp cao xét xử sửa Bản án hành chính sơ thẩm số: 04/2015/HC-ST ngày 27/10/2015 của TAND tỉnh Cà Mau, đối với người khởi kiện là bà Lê Ngọc Du và người bị kiện là Chủ tịch UBND tỉnh Cà Mau.

[vii] Bản án dân sự phúc thẩm số: 277 ngày 09/10/2017 của TAND cấp cao sửa bản án sơ thẩm của TAND tỉnh Cà Mau đối với người khởi kiện là ông Lưu Vĩnh Phúc, người bị kiện là UBND huyện Trần Văn Thời. Bản án sơ thẩm chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện, hủy QĐ của UBND nhưng bản án phúc thẩm sửa án sơ thẩm, bác yêu cầu khởi kiện về việc yêu cầu hủy QĐ của UBND huyện Trần Văn Thời; 05 bản án sơ thẩm của các huyện, thành phố bị TAND tỉnh Cà Mau sửa án.

[viii] Nghị định số: 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Thông tư số: 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số: 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Thông tư số: 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; Nghị định: 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai…

[ix] Điều 3, 30 và Điều 32 Luật Tố tụng hành chính 2015.

[x] Điều 116 Luật Tố tụng hành chính 2015.

Thẩm phán, Ths. HUỲNH VĂN ÚT (TAND tỉnh Cà Mau)